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《商法典》第74a条当属此情形。

[93]Vgl. BVerfGE 25, 256, 268、该判决引用了联邦宪法法院一个判决（BVerfGE 20 ,162 ,175 f.）中未加深入论证的判决附带意见。这种观点在过去的文献中很常见，[111]如今我们应该重新激活它。

尤其是立法者或者代替立法者履行职能的法官必须针对由私法自治造成的基本权利的威胁有所作为。施瓦伯说：迄今毫无争议的是，民法永远不可能被纳入《基本法》第14条第3款 （Schwabe, JZ 1983，275）。[45]具有根本意义的判决：BAGE 22, 344＝AP Nr. 4，针对《商法典》第60条，自此成为了稳定的判决意见。更确切地说，任意性法律也属此列。该院认为，《商法典》第112条以下的竞业限制只有在它符合所有股东意志的情况下才是有效的，因此它永远是一合同约定的、以股东的共同意志为基础的同业禁止条款（vgl. BGHZ 38, 306, 316）然而与之相反的是，《商法典》第112条以下的同业禁止条款在所有缔结人均未考虑到这个问题时也是有效的。

这与宗教活动自由是由《基本法》第4条第2款无法律保留地予以保障的基本权利并不矛盾，因为这个宪法规范并没有对合同上的自我限制的被许可性作出决断。[74]米卡特（Mikat）在杜里希（Durig）的看法的影响下也表达了类似观点：在私法之中实现由基本权利所设定的对于整个法律生活均有效力的价值体系的惟一可能性在于，依据这一价值体系解释和适用能够为价值所填补的和需要为价值所填补的私法概念和一般条款。[40]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告—— 一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期。

立法无所谓简明不简明，该规定的一条也不能少，不该规定的一条也不能多，关键在于客观实际的需要。尚未配套176项，占51.5％。[49]有学者统计，第六届全国人大常委会中有56人到专门委员会任职，78人没有到专门委员会任职。[48]有学者统计，第六届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是53∶80，第七届是65∶70，第八届是60∶74，第九届是64∶70。

[47]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第451页。[16]《出境入境管理法》自2013年7月1日起施行，当时并未生效，书中也一并纳入统计，特此说明。

1954年《宪法》出台后至1965年的十多年时间，有12部法律的22个授权条款涉及授权制定配套立法，但只有2部法律的2个条款出台了配套规定。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。[28]无独有偶，2003年《道路交通安全法》第17条规定：国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。其中，配套立法文件的制定情况可以作为法律案评估的重要指标。

[32] 2.有权制定地方性法规的地方人大及其常委会和有权制定地方政府规章的地方人民政府未遵守法律配套立法主体规定的情况。在此期间，全国人大仅制定有关法律问题的决议1件，全国人大常委会制定法令、单行法规9件，批准国务院与民族自治地方立法20件。[47]因此，我们必须从人力物力上加强全国人大常委会的建设。早在上世纪80年代，就有学者提出有必要考虑改变立法先粗后细的做法：立法应当由同一立法机关完成，法律的内容应当充实、周全、具体，一旦生效即可作为行为规则，不必再要实施细则、办法或其他。

有学者通过比较前10届全国人大常委会会期总数与会议议程后得出结论，20世纪50年代第一、二届全国人大常委会的会期和审议事项的时间，至少3倍于1982年宪法以后第六、七、八、九、十届全国人大常委会的会期和用于审议事项的时间。[18]经笔者初步统计，自2013年3月第十二届全国人大及其常委会履职以来，截至2015年11月第十二届全国人大常委会第十七次会议闭幕，共制定新法[含有关法律问题的决定、决议]20件，其中法律包括《旅游法》、《反间谍法》、《航道法》、《国家安全法》等。

[1]可以说，上述不适应、不符合问题的种种表现，都包含了法律在配套立法方面的诸多不良情形。[49]从第十届全国人大常委会开始，更是吸收了一批40岁左右的专职委员进入专门委员会担任主任委员助理。

[30]为了与实际情况相一致，《律师法》还在2007年修订时对本条内容进行了修改，即现行《律师法》第59条：律师收费办法，由国务院价格主管部门会同国务院司法行政部门制定。[7]因此，配套立法的制定主体并不仅仅局限于行政机关，其与行政立法的概念存在重叠部分。[65]同前注[20]，全国人大常委会法制工作委员会国家法室编书，第191页。[31]同前注[6]，王压非书，第89页。相应的配套立法文件主要是行政法规、部门规章与地方性法规，也有军事法规、军事规章以及司法解释和具有司法解释性质的文件等。[68]同前注[2]，徐向华、周欣文。

修正或修订56件，其中重要的法律修改包括《行政诉讼法》、《立法法》、《刑法》等。然而，国家发展和改革委员会还是于2014年制定了新的《煤炭经营监管办法》。

[33]如，根据2001年修正的《民族区域自治法》第73条第2款规定，自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法，但四川省人大及其常委会一直没有制定该省的实施办法，2006年《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》是四川省人民政府根据《民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》制定的。[35]如果以5年作为一个相对合理期限，那么我国还有不少现行有效的法律是超过5年才制定了相关配套立法文件，或是在缺乏必要配套立法文件的情况下实施的，立法白条和执法真空的现象相当突出。

但国务院只是印发了《电力体制改革方案》，国务院办公厅还曾印发国家发展和改革委员会提出、经国务院同意的《电价改革方案》，相关领域一直都是由国务院主管部门进行配套立法。条件尚不成熟的，因行政管理的迫切需要，可以先制定地方政府规章。

具体而言，目前全国人大常委会所建立的督促制定法律配套法规的工作机制与《立法法》第62条中有关国家机关向全国人大常委会说明情况的规定只能算作知情权范畴。[23]总之，这些情形不应成为主流，全国人大常委会原委员长吴邦国就曾指出：行政法规和地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是对法律的细化和补充，虽然有一些是创制性和先行先试的，但大量的是为法律配套的。[46]周伟：《全国人大及其常委会组成人员专职化的进程与展望》，《河北法学》2007年第12期。3.配套立法是一种授权立法。

到2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国指出：我们已经建立督促制定法律配套法规的工作机制，希望有关方面高度重视、积极配合，按照法律规定的原则，在法规集中清理的基础上，抓紧制定现行法律的配套法规。除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定。

这其实与民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例要报上级人大常委会批准是一个道理，恐怕不会有人因为经过批准就否定其自治条例和单行条例的地位，而承认它们是上位法。[67]参见刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第1、2页。

1979年至1982年《宪法》出台前，有14部法律的23个授权条款涉及授权制定配套立法，其中9部法律的10个条款出台了配套规定。[41]这固然有一定道理，但基于我国当前国情，全国人大常委会制定的法律毕竟要比下位法更体现民主，位阶也更高。

[61]这是因为，如果用以配套的下位法没有制定出来，该法律事实上就不具备充分实施的条件。在实践中，经常会出现执法部门直接适用下位法的规定，而将法律束之高阁的情形。[44]在第三届全国人大任期内(1964～1975)，全国人大只举行了1次会议，全国人大常委会只举行了33次会议，仅制定法令3件，批准民族自治地方立法5件。[30]如《国家计委、司法部关于印发〈律师服务收费管理暂行办法〉的通知》(计价格(1997)286号)，《国家计委、司法部关于暂由各地制定律师服务收费临时标准的通知》(计价费[2000]392号)，国家发展与改革委员会、司法部《律师服务收费管理办法》(发改价格[2006]611号)。

如果的确不能做到提前或同步，母法宁肯延后也不能急于求成。[17]同前注[16]，全国人大常委会法工委立法规划室编书，第286～348页。

代表资格审查委员会、香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会除主任和副主任外，还有委员若干人。目前全国人大的9个专门委员会与全国人大常委会的5个工作委员会的格局均形成于第九届全国人大时期，进入新世纪以来未再有大的变动。

本文拟探讨我国法律在配套立法工作中存在的突出问题，并提出相应的改革建议根据《立法法》第70条、第85条之规定，总理签署以国务院令公布施行的是行政法规，部门首长签署以命令形式公布的是部门规章。